黄思源
学界对综合执法改革的研究主要集中在政策探究、困境揭示和实现路径。王余生等认为，整体政府理论同我国综合执法有着内在的统一性，并据此发现执法机构、权责、机制、方式等碎片化问题，综合执法改革内蕴并依循了整体政府要求。丁煌等认为，需运用整体性治理构建我国综合行政执法改革从碎片化到整体性的模型及深化路径，推动改革模式从横向配置向纵向配置调整，重心从权力共同体向责任共同体调整。赵玲玲指出，整体智治实践可有效破解基层治理难题。学者们从法律供给、职责界定、加强协同等方面提出了有效改革路径。
龙泉“大综合一体化”改革历史检视
2022年以来，龙泉着力推进“大综合一体化”改革，随着综合执法队的组建，赋权事项骤增，亟待探索整合执法力量新模式予以解决。龙泉以整体政府为统筹，从整合资源、权责界定、人员下沉、加强协同等方面，初步形成了职能清晰、协同高效的行政执法新格局。
在整合方面，着力完善综合执法体系。一是整合执法权限。有效整合行政处罚、监督检查及强制执法事项，形成最新《龙泉市镇街综合执法事项调整目录》。其中，4个街道行政处罚事项调整为目前16个领域243项，6个乡镇调整为14个领域208项。二是优化执法队伍。实行“局办合一”模式，明确构建一个执法体系，目前整合“1+8”执法队伍，下沉10个执法队至镇街，实行“1+X”模式，实现执法力量全域覆盖。三是推动人员下沉。下沉模式调整为“派驻制”和“联系制”，“派驻制”分为“属地”和“片区”，“联系制”人员由派出部门负责管理，落实“乡镇吹哨、部门报到”要求。实行下沉人员和编制“双锁定”，目前有192人下沉镇街。
在强化协同机制建设上，健全监管执法体制机制。一是组织机构保障。成立改革领导小组，出台全领域“大综合一体化”改革实施方案、重点任务清单和下沉人员管理考核办法。成立综合信息指挥中心，赋权镇街成立综合信息指挥室，一体化推进区域执法、联合执法。二是体系机制保障。建立监管执法协同机制，明确主管部门、镇街政府和执法局在信息共享、执法协助、业务培训、监管巡查等方面的协同责任，强化“一件事”和“吹哨”机制，建立执法保障和监督机制，开展“综合查一次”“最多查一次”活动，构建起全域性执法监管协同体系。三是队伍能力保障。开展“执法夜校”重点学、集中和分头学活动。自2022年以来，累计开展执法夜校100余期，晾晒镇街执法队“三张报表”大比武，参加学习考试2000多人；举办全市综合执法业务培训，切实提升执法人员能力。强化执法后勤保障，推动执法规范化建设。
在数字化转型方面，系统构建监管执法数字平台。一是推动执法监管数字化应用。贯通省“大综合一体化”执法监管数字应用，启用省统一处罚办案系统2.0版，将省执法监管数字应用融入基层智治系统，启用执法证据共享应用，开展执法协同业务；推进监管、检查、处罚事项纳入数字执法平台，形成多跨协同模式，并将“1411”体系与基层治理大脑融合。二是数字化成果较丰。首批梳理了瓷土开采、刀剑管制等5个“监管一件事”，并拓展至11件，其中林业监管执法协同工作、管制刀具“一件事”做法分别在全省现场会、座谈会作交流发言；打造“最多查一次”应用场景、“综合查一次”场景清单，2022年以来共开展涉企联合执法检查500余次，通过“进一次门、查多项事、一次到位”，有效减少执法扰企；构建“非现场执法”系统，打造“秸秆禁烧”等平台，提升监管智能化水平。
龙泉通过一系列手段有效破解了改革难题，在行政执法领域取得了显著成效，不仅提升了执法效能，还推动了执法工作的规范化和智能化发展。据相关数据统计，2022年共办理案件526件，通过“三张报表”实现拆违零上访、执法零舆情、办案零败诉；2023年执法部门普通程序案件结案903起、执法队办结343件；去年联合司法局开展全市案件规范大排查，全年执法局及镇街办理普通程序案件1000余起。在县级层面，综合执法主要工作正由事前审批向事中事后监管方向转变，镇街层面基本扭转了权责和利益倒置的长期不良局面。
基于整体政府的山区县综合执法改革路径
我国综合执法改革以整体政府理论为指导，针对传统科层制与新公共管理模式下的治理碎片化困境，构建了系统性解决方案。运用整体政府理论，结合龙泉实践，山区县“大综合一体化”改革可从整合、协同、保障、数字化等维度深化，提升整体性效果。
（一）改革的整合路径
在权限整合层面，治理横纵向部门间协调性不足，要求涉及改革的多个主体“扬弃”自身利益，改善组织机构运作形态，促成良性互动。根据“权责一致、事能相配”要求，整合执法权限，须从山区县实际出发，合理划分主管部门与综合执法部门的执法监管职责权限及边界，推动权责由横向向纵向配置调整；真正把部门多头执法突出、基层高频高发易处置的事项赋权给镇街，推行事项目录清单制度，确保事项动态平衡。在人员整合层面，现行《行政处罚法》和《地方政府组织法》仅认可行政处罚权下放。整合不是简单的权限增删，而是有“制衡”和“监督”意义的对行政权的严格切割。要以整体政府推动改革重心从“权力”向“责任”共同体调整，融合执法资源，加强下沉力量。
（二）改革的协同保障路径
改革协同保障体系通过制度再造与组织创新双轮驱动，而“保障”广义上也包括协同、数字化。在制度层面，执法监管协同通过体系再造、统一标准和力量统筹在执法过程中实现。明确相关各方协同责任，推进执法公示、记录、审核三大制度全覆盖，健全监管执法协同机制，完善法制联审制度。具体通过执法协同、分级分层监管县域顶层设计，加强合作，接续实施“综合查一次”制度，加强统筹全域执法监管力量。在组织层面，实现执法效能提升，建立促进协同的协调型组织是前提。发挥党建统领优势，推出协调型组织保障。增强整体政府意识，统筹确定相互关系，统筹安排综合执法改革与其他改革的配套措施，不断增强协调型组织功能；加大信息资源共享平台建设力度，打造部门间既合理分工又积极协同的全链条、场景式闭环监管执法体系，坚持以党内、纪监和公众监督，压实对监管执法的监督。改革还需要法律领域默契的程序机制。
（三）改革的数字化路径
数字化路径则聚焦技术赋能与能力提升双重维度。在深化赋能上，统一开发的整体智治系统为改革夯下了技术基础，通过数据平台推进协同治理，借助全新技术提升执法效能。进一步用好执法数字化平台，以机制创新推动相关中心实现“化学融合”，加快建立数据产权制度；健全城市治理数字生态体系，建强市乡协同指挥平台；通过深化赋能促进执法体制重塑、体系再造，提升执法数字化水平。在能力建设上，以数字化执法能力建设为重点，加强执法人员的职业化训练和数字化能力培养，开展整体智治的专业化培训，完善执法资格等级认证制度；健全派驻人员工作保障机制，完善绩效管理机制。提升执法人员的数字政府理念和技术能力，打造数字化服务体系；通过完善数字化监督机制，监督政府组织行为，提升群众满意度。
（作者单位：中共龙泉市委党校）
